【广东的高人口城镇化率仍需提质】

时隔37年，中国再次召开中央城市工作会议，将尊重城市发展规律放在首位，在“建设”与“管理”两端着力，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，解决城市病等突出问题。据统计，2014年广东全省城镇化率已达到68%，远高于全国54.77%的平均水平。其中，深圳人口城镇化率最高，达到100%，佛山位居第二，达到94.89%，而排第三、第四的东莞、中山两市接近90%，居于第六位的广州稍低，达到85.43%。不过，如深圳百分之百的城镇化，仅仅是人口的城镇化。因此，这种城镇化率含金量并不高。

早在2004年，深圳就完成“村改居”，户籍居民全部“农转非”，土地全归转为国有，深圳由此成为全国第一个没有农村行政建制没有农村社会体制的城市。暨南大学公共管理学院教授胡刚认为，深圳虽然户籍人口全部是非农业人口，但是有的市民仍然从事农业工作，而非户籍人口虽在当地工作生活，但难以享受到与户籍人口同等的公共服务和政策待遇。因此，这样的百分之百城镇化并没有意义。即使从全省来看，城市化水平也有高下之分。因县城和省会城市的资源、基础设施差异大，生活质量也千差万别。如果把两个地方的城镇人口都等质列入城镇化率计算，也不能反映城镇化具体发展情况。近日，有专家分析，如果由户籍人口占总人口的比例来算，2014年深圳真实的人口城市化水平只有18.4%，2015年也只有22%。

原深圳体改委主任徐景安曾指出，深圳GDP是1800万总人口创造的，财政收入是所有纳税人贡献的，但公共服务只向332.21万户籍居民提供。多年以来，城镇化率一直是衡量各地城镇化水平的唯一标准。但城市公共服务对所有城市的人口并非一视同仁，医疗、教育、社保等诸多资源并未向外来人口敞开大门，他们虽生活在城市，却不能享受城市户籍人口同等的公共服务，人口城镇化并未实现真正的市民化。对此，中山大学地理与规划学院教授袁奇峰表示，人口城镇化只是城镇化程度的测度指标，城镇化的质量的高低要以医疗、社保等公共服务水平来衡量。国家统计局提出2020年基本建成城镇化统计指标体系，其中就有充分利用城镇社区基础设施基本情况、城镇常住人口享受公共服务情况、城镇常住人口产业结构情况等指标。

2016年1月1日起全国范围内实施的《居住证暂行条例》，也使得2.53亿中国流动人群向稳定市民迈出一大步。但实际情况却不容乐观。据悉，深圳早在半年前就开始施行居住证制度，规定办理居住证需在特区有合法稳定的居所及在特区有合法稳定的职业，并要求办理居住登记之日起连续居住满12个月、在特区参加社保连续满12个月。这实际上已将很多“深漂”拒之门外。而广州在这方面动作相对比较快。日前，广州市政府就审议并原则通过《广州市来穗人员融合行动计划（2016-2020年）》，计划用5年时间，加快推进来穗人员在文化、经济、政治、生活等领域全方位融入广州社会，到2020年，实现符合条件的非户籍人口子女接受9年义务教育和当地学生享受同等待遇等若干目标；来穗务工人员养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险基本实现全覆盖；全面实现省内、泛珠三角地区就医即时结算，形成异地就医协作体系。

但目前看，全国居住证制度及广州的“融合计划”，都只放开了户籍居民含金量不那么高的公共权利。比如小学学位，广州整体学位并不紧张，好的学校才会挤破头。但如异地高考这类含金量高的权利，则难以实现全面均等化。此外，改革开放三十多年来，政府虽然在管理上做了很多调整，但仍不能适应现在的发展速度。好比“九龙治水”，政府部门职能有的地方交叉重叠，有的地方空白没人管。后来执法权都收归城市管理局，结果矛盾都集中到城管这里了。对于城市发展中出现的新因素，政府管理也出现乏力。现在的城市公共服务，也主要都是按照户籍人口规划的，缺口很大。

新型城市化实际上是以人为本的城市化。刚刚结束的中央城市工作会议，也要求提高城市发展持续性、宜居性。安邦咨询（ANBOUND）研究人员认为，以人为本的城市化则是对土地城市化的否定，是让市场起决定性作用而不是由政府大包大揽，以工业化为推动力而不是炒作土地导致经济泡沫化，以人口城镇化为重点而不是中心城区的高楼大厦集聚。总之，外来人口要实现真正的市民化还有很长的路要走，关键是看政府的决心和毅力。（RCDN）

【多地探索“2.5天小长假”落地】

2015年8月国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见鼓励弹性作息，有条件的地方和单位可根据实际情况，依法优化调整夏季作息安排，为职工周五下午与周末结合外出休闲度假创造有利条件。近期，河北、江西、重庆、广州、甘肃等地纷纷出台实施细则,落实职工带薪休假制度、鼓励弹性作息、鼓励错峰休假,刺激旅游消费需求。

了解到，2015年已经有江西上饶市、湖南宁乡县旅游局开始尝鲜“2.5天小长假”。宁乡县旅游局规定：每年夏季的7月1日至10月1日起实行周五下午与周末休假，周五半天假可用平时加班时间相抵。上饶市提出从2015年8月份开始实行夏季周末休两天半短假，执行时间为每年的6月1日至8月31日，所休时间从年休假中扣除。上饶市旅发委副主任汪汉新介绍，从8月12日发文至31日止，2015年共施行了3周时间。上饶市房管局房产交易中心主任骆飞表示，2015年该中心选择周五半天休假的职工还不多，未来如有更多职工选择周五下午休假，办事窗口就要实行轮班机制，不会出现无人办理业务的情况。

一些地方也出台了具有本地特色的小长假政策。如重庆鼓励机关、企事业单位职工以拼假、凑假方式旅游；甘肃、广州等地提出将推行中小学生春假或秋假制度。在出台弹性工作制的大多数地区，主要将“2.5天小长假”模式与“夏季作息”相结合，而这些新政策大多要从2016年开始实施。除了政府机关和事业单位，在上海、广州等大城市，一些企业开始“比照”试行“2.5天小长假”。据了解，上海某外企实行“不定时工作制”，只要求员工上午10时至下午4时半的核心工作时间必须在岗，其余时间可自行弹性安排工作。在广州，某金融理财公司已开启2.5天休假模式。

国家旅游局日前公布数据，2014年我国旅游业实现总收入3.73万亿元，对GDP的综合贡献为6.61万亿元，占GDP总量的10.39%。中国人民大学休闲经济研究中心主任王琪延认为，实施两天半假期有助于推动中国步入休闲经济时代，“2.5天小长假”不但不会拖经济增长的“后腿”，相反还会带动经济增长。旅游业内人士对两天半假期普遍抱有期待。长江三峡旅游发展有限公司办公室主任徐挺认为，两天半假期不仅带动周边游，还能刺激景区从单一景点向旅游目的地转变，综合效益也将提升。据悉，近年来已有不少旅游公司在探索开发周末小长假产品。广州某旅行社于2013年推出周五下班即出发的旅游线路，以省内游及周边游为目的地。而北京有旅行社已推出小长假境外游。

但目前看，实行“2.5天小长假”仍面临着三大难题。

一是周五半天时间如何挪？同城旅游华南区副总经理苏峰认为,在“40小时”的前提下实施起来难度较大,主要问题在于周五下午的4个小时往哪里挪？如果要休假,周一至周四就要每天工作9个小时,操作起来有些不切实际。对于上饶市每周五半天休假时间计入带薪年休假的探索,有人认为,周五半天假的时间不应计入年休假中。国家旅游局表示,弹性作息须遵循国家法律规定每周40小时工作时间的前提,不是缩短每周法定工作时间周五下午直接放假。也就是说,周五下午假与年休假是并列关系,不是重合关系。汪汉新表示,因上饶的新政策出台比较仓促,未来还会进行改进。

二是带薪小长假能否实现？2008年开始施行的带薪休假制度至今仍处于“企业不让休、员工不敢休”的窘境。公开数据显示,我国目前带薪休假落实率仅为50%。如，冯嘉是某国有银行上饶分行的一名员工,上班已快两年,周末只能休息一天,从未休过带薪年休假。王琪延认为,尽管国家出台法律法规保障带薪休假,但这项制度落实起来并不理想,主要阻力来自用人单位尤其是中小企业。政府应逐步加大监管和惩罚力度,保障带薪休假政策落实。

三是如何惠及更多人群？江西京九电源科技有限公司是江西一家大型民企,共有近800名员工。该公司办公室主任黄水根表示,一线员工占很大比例,如公司实行两天半休假制度,生产效益将大大降低。所以，从企业角度来说,两天半假期很难实行。广东省旅游发展研究中心主任李国平认为,两天半假期的倡导性方向值得肯定,但应考虑如何普惠更多人群。政府部门肯定持欢迎态度,但企业为了追求效益就不一定欢迎。再者，政府部门还必须出台配套的综合改革制度,不能因休假引发群众办事难。

对此，国家旅游局表示,错峰休假和弹性作息都是鼓励性和倡导性措施,不是强制性要求,强调有条件的地方和单位可根据实际情况施行。安邦咨询（ANBOUND）研究人员认为：新政策应该朝着更加灵活的方向进行改进，可以先分行业、分工种、分季节试行，如5天工作任务能在4天半之内完成的行业和工种，实行周五下午或周一上午加周六、周日两天半假期；探讨国家法律规定每周工作时间的上限“40小时”改为“38小时”，即周五下午提前两小时下班。此外，针对轻度加班的单位或企业，将“合理调休”作为主要休假方式等。（RCDN）

【新常态下重庆改革样本】

过去两年，在中国各地经济增长普遍遭遇困难的局势下，重庆连续两年GDP增速领跑全国。其中，2014年，工业总产值2万亿元，电子信息和汽车各占5000亿元，分别增长了20%；汽车产业方面，集聚了国内外10个品牌商，形成了1000家零部件配套企业；电子信息产业方面，集聚了10多个品牌商和代工商，零部件企业有860多家。而过去几年，全国钢铁产量从1亿吨跃升到10亿吨，重庆始终是600万吨；全国煤炭产量从20亿吨上升到50亿吨，重庆一直维持在4000万吨；近来频频引发事端的P2P信贷，重庆“基本不碰”。

分析重庆的供给侧改革探索，正是契合了十八届五中全会提出的五大发展理念。

一是新兴产业创新发展。近年来，重庆笔记本电脑产业为代表的电子信息产业加工贸易成为经济支柱之一。在西永综保区，惠普、富士康等一批IT巨头相继进驻，撬动重庆进出口总额连年增长。与此同时，其他新兴产业发展也迅猛，如物联网产业，海康威视重庆基地项目将开工，加快智能汽车与智慧交通应用示范等项目建设。机器人及智能装备产业以及新能源汽车等方面取得迅猛发展。数据显示，2015年，重庆市十大战略性新兴产业快速起跑，实现产值1664亿元，对工业产值增长贡献率达30%。

二是多举措推进立体开放。果园港和“渝新欧”铁路是重庆对外开放的标志。2015年6月，果园港进港铁路专用线全面开通，实现“渝新欧”国际铁路与长江黄金水道无缝连接，形成东接太平洋、西连大西洋的国际航运枢纽。如今，重庆的江北机场、寸滩港、团结村铁路站也已经实现了交通枢纽、口岸、保税区3种功能的“三合一”，这在我国内陆城市中绝无仅有。数据显示，2015年，重庆外资及港澳台工业企业总产值占比达25%，同比增加6个百分点。“十二五”期间，重庆工业实际利用外资每年均超40亿美元；机电产品外贸总额590亿美元，翻了三番，占当地外贸总额近八成。

三是协调布局五大功能区。综合考虑人口、资源、环境、经济、社会、文化等因素，重庆将划分为都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区五个功能区域。都市功能核心区高端要素加快集聚，第三产业增加值占GDP比重达到81.9%；都市功能拓展区先进制造业加快发展，战略性新兴产业增加值占全市60%；城市发展新区工业化城镇化主战场地位进一步凸显，GDP增速领跑全市，工业投资占全市60.8%；渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区突出“面上保护、点上开发”，生态功能不断恢复和加强，生态农业、特色旅游等持续发力。此外，扶持产业由“补”改“投”，也是重庆的重要成果之一。

四是地票制度惠民。重庆近年来大力推行的25件民生实事、24项扶持就业创业政策、16项措施扶持小微企业发展等件件是“干货”，就是要给所有人发展空间和机会，让群众共享幸福红利。地票制，重庆市已经试行了8年，取得了不少成绩。8年间，交易17万亩，交易总额340亿元。在收益分配方面，宅基地复垦产生的地票净收益按85:15比例分别直拨农户和农村集体经济组织。而农户获得的收益，通过地票交易一户大概收入10万元。重庆的地票制度不仅仅让农民生活得到保障，同时，也是资源优化配置的案例，供给侧改革的重要例证。

五是在绿色保护中再生产。重庆已提出明确的发展方向：根据区域功能定位，发展具有比较优势的主导产业和特色产业。如渝东北、渝东南地区要推动大旅游经济的发展，进行产业融合，四化同步，协同起来发展绿色、生态、开放型经济。比如集中力量发展小规模高附加值的生态产业，围绕农副产品做衍生商品的开发，增加其价值。当然重庆的绿色发展也包括经济的轻装上阵，如在化解房地产库存中，“25%理论”要求重庆市每年房地产投资不能超过全市固定资产投资的25%。对此，黄奇帆解释说：“固定资产投资超过25%一定供过于求，低于25%又供应不足，不适应城市化。如果一个地方基础设施投资中，房地产占了百分之七八十，长远看没后劲。”

总之，位于西部内陆的重庆能够在大形势不好的背景下，取得如此骄人成绩，值得我们去探讨。况且习近平总书记开年第一调研选择重庆，足以反映其发展方式有研究借鉴的意义。（RCDN）

【县域经济：集体土地改革要保障农民土地收入】

近期，集体土地改革明显提速。2015年12月27日，全国人大通过允许耕地和宅基地使用权及农房所有权抵押的决议后，浙江 、江苏等省市农地、农房抵押贷款陆续发放，集体范畴的“三块地”（耕地、集体经营性建设用地、宅基地）的改革思路越来越明晰。但目前，集体土地改革还存在几个问题。就集体建设用地入市而言，入市的限制太多。除了要求符合规划（城乡规划）、用途管制（国土集体二元土地管理制度）、依法取得、开发项目限定于特定产业（不得开发商品住房）等四项要求以外，还特别要求“占大头”的集体非经营性建设用地（宅基地、公共用地）不能开展入市试点。在全国2.5亿亩的农村存量建设用地中，宅基地占比高达70%，经营性建设用地（主要是乡镇企业用地）只占10%，且差不多利用殆尽。如果入市仅限于经营性建设用地的话，入市改革空间有限。

当然，试点主攻经营性建设用地，最主要的考虑是法律阻力小。《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让，但符合土地利用总体规划，并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”除了法律例外的空间外，集体经营性建设用地产权关系简单，入市操作阻力也小。而且，集体经营性建设用地入市，在各地已有过尝试。特别是近年来，出现了嘉兴“两分两换”、成都的“联建”、重庆的“地票交易”以及广东省颁布实施的本省流转办法等尝试。

但目前，有超过33%的农民（约2.7亿人）已经长期在城市生活，包括1.1亿“留守”人群在内，生活上基本融入城市的农民更多。宅基地及农房闲置问题很严重，甚至出现大面积的“空心村”。可宅基地入市依然阻力重重，主要是因为城市还无法为农民提供均等化的市民公共服务，加上农民工收入水平低、就业无保障，土地是农民社会保障的“最后依靠”。同时，农民工中的新生代（80、90后）占农民工总数已超过60%，而且据调查其中75%将不会再回到农村。由此，在符合规划和用途管制前提下，可大规模实施建设用地增减挂钩的“地票”制度，即宅基地复垦为耕地后，置换出的建设用地指标可出售给城市。

财政部部长楼继伟2016年曾撰文，阐述六大结构性改革，其中就指出，“在具备条件的地方实行地票制，农民宅基地还耕后，集体建设用地指标变为资本，可携带入城投资创业”。这就道出了未来宅基地入市的切入点。试点“地票制”的重庆市，其实践经验显示，“地票制”让每户农民增加10万元土地资产收入。而中国家庭金融调查数据显示，农民工家庭平均金融资产（包括储蓄）仅2.4万元。可见，农地原始功能的保障水平远不如农地资本化后的保障能力。同时，宅基地复垦后，形成耕地的规模化，将助推农业产业化、现代化，这种经济性也为耕地承包经营权流转创造了条件。

事实上，随着外出农民工越来越多，耕地承保经营权流转早已轰轰烈烈。以河南为例，截至2013年底，许昌市、长垣县农村土地承包经营权流转率分别达到35.4%和41.8%。但这种经营权流转（转包、抵押）不仅要征得承包权人的同意，而且流转也仅限于集体经济组织内部、摆脱不了小规模、碎片化经营的现状。

基于此，安邦咨询（ANBOUND）研究人员认为，如果上述宅基地流转，能解决农民工进城后的社会保障问题，那么土地社会保障功能就会随着弱化，耕地承包经营权流转范围可进一步的扩大。这样，农业产业化、规模化、现代化经营的可能性和范围将大大提高和扩展。流转范围的扩大、规模化经营，也让耕地抵押、担保权能放大，农业生产中长期和规模化经营的资金投入就会增加。由此，有了宅基地资产化带来的可观即期收入，再加上农业可持续收入，以及城市就业收入，农民工融入城市的主观能动性大幅提升，城镇化才能够真正得到推进。（RCDN）

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